A redução de incentivos fiscais e a inadequação da Lei Complementar n. 224/2025

1. Introdução

A Lei Complementar (“LC”) n. 224/2025 promoveu a redução linear de 10% sobre determinados incentivos e benefícios de natureza tributária, financeira ou creditícia concedidos no âmbito da União, bem como estabeleceu um mecanismo de contenção que impede a concessão, ampliação ou prorrogação de incentivos fiscais caso o montante global de renúncia fiscal ultrapasse o limite de 2% do PIB.

A medida foi justificada pela necessidade de retomada de resultados primários positivos. Segundo a justificativa que acompanhou o PLP n. 128/2025, convertido na LC n. 224/2025, “os benefícios tributários, classificados tecnicamente como “gastos tributários”, representam receitas às quais o Estado renuncia para implementar políticas públicas específicas, seja para fomentar setores econômicos estratégicos ou promover o desenvolvimento regional. Contudo, o crescimento expressivo desses gastos tributários tem comprometido a sustentabilidade fiscal do país”.

Ainda segundo a justificativa que acompanhou o PLP n. 128/2025, os gastos tributários federais foram projetados em R$ 540 bilhões, equivalentes a cerca de 4,4% do Produto Interno Bruto (“PIB”). Este montante representa uma parcela significativa da arrecadação federal que deixa de ingressar nos cofres públicos, limitando a capacidade de investimento do Estado em áreas prioritárias.

2. A revisão da política de incentivos fiscais

No contexto do Estado Intervencionista, que se firmou principalmente nas décadas seguintes ao término da 2ª Guerra, sob a inspiração do pensamento de John Maynard Keynes^[1], difundiu-se a ideia de que as isenções e os incentivos fiscais eram instrumentos relevantes de política econômica, aptos a estimular investimentos, fomentar setores estratégicos e promover o desenvolvimento.

Com a mudança do Estado Intervencionista para o Estado Democrático de Direito, o que simbolicamente pode se situar em 1989, com a queda do Muro de Berlim, ou em 1991, com a desestruturação da União Soviética, buscou-se substituir a intervenção do Estado na economia pela garantia da concorrência, com crítica mais vigorosa e análise mais detida dos incentivos fiscais e seus reflexos^[2].

Esse movimento foi influenciado pelo trabalho de Stanley S. Surrey e Paul R. McDaniel^[3], nos Estados Unidos, que passaram a incluir os incentivos fiscais caracterizados por renúncia de receita no “gasto tributário” (“tax expenditure”), o que influenciou a doutrina e a legislação de diversos países. O conceito de “renúncia de receita” foi desenvolvido na literatura financeira precisamente para evidenciar a equivalência, do ponto de vista econômico, entre isenções e outros incentivos fiscais, de um lado, e as subvenções e subsídios diretos concedidos pelo Estado, de outro.

No Brasil, o pensamento desses autores encontrou coro na clássica obra de Aurélio Pitanga Seixas Filho, de 1989, intitulada “Teoria e Prática das Isenções Tributárias”, que atentou para a mudança de paradigma que se verificou na Constituição de 1988^[4]. Essa mudança pode ser notada a partir da interpretação dos seguintes preceitos normativos:

• Proibição de privilégios odiosos, conforme art. 150, II, da CF/88;

• Controle, pelo Congresso Nacional, da legalidade, legitimidade e economicidade na concessão de subvenções e renúncia de receitas, nos termos do art. 70 da CF/88;

• Exigência de que a lei orçamentária seja acompanhada de demonstrativo dos efeitos de todas as renúncias e subvenções, na forma do art. 165, § 6º, da CF/88;

• Exigência de lei específica para concessão de qualquer subsídio ou isenção, redução de base de cálculo, concessão de crédito presumido, anistia ou remissão, relativos a impostos, taxas ou contribuições, em linha com o art. 150, § 6º, da CF/88.

Essa mudança de paradigma foi refletida no art. 14 da Lei de Responsabilidade Fiscal (“LRF”), que exige que toda concessão, ampliação ou prorrogação de incentivo ou benefício tributário que implique renúncia de receita esteja acompanhada de estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em que entrar em vigor e nos dois exercícios seguintes^[5].

Há, porém, ressalvas importantes na própria Constituição:

• Admite-se a concessão de incentivos fiscais destinados a promover o equilíbrio do desenvolvimento socioeconômico entre as diferentes regiões do País, conforme art. 151, I, da CF/88;

• O ADCT manteve, em seu art. 40, a Zona Franca de Manaus, com as suas características de uma área de livre-comércio, de exportação e importação e de incentivos fiscais.

Diante desse contexto, pode parecer que o legislador andou bem ao pretender reduzir e impor limites aos incentivos fiscais por meio da LC n. 224/2025.

 3. A inadequação da LC n. 224/2025

A LC n. 224/2025, ao reduzir indistintamente em 10% diversos incentivos fiscais, promove uma generalização indevida, pois:

• trata incentivos fiscais heterogêneos como se fossem homogêneos;

• presume que todos os incentivos fiscais por ela abrangidos comportam igual grau de ineficiência;

• aplica a mesma medida corretiva (10%) a incentivos fiscais estruturalmente distintos.

Ora, incentivos fiscais não são uma categoria uniforme, ainda mais quando se considera a diversidade dos regimes alcançados pela LC n. 224/2025. A redução uniforme de 10% atinge incentivos relativos a tributos de natureza distinta, cada qual inserido em um contexto socioeconômico próprio e associado a políticas públicas específicas. Não se trata, portanto, de um conjunto homogêneo de “gastos tributários”, mas de instrumentos com finalidades e impactos econômicos diferenciados.

Entre as medidas fiscais afetadas, encontram-se incentivos setoriais estruturais (a exemplo do REIQ), créditos presumidos de IPI vinculados a cadeias produtivas industriais, créditos presumidos de PIS e COFINS destinados a setores específicos (agroindústria, medicamentos, transporte, energia, entre outros), reduções ou alíquotas zero para determinados insumos e produtos, além de regimes associados à política industrial e à competitividade externa. Também são alcançados incentivos fiscais atrelados à importação e à estrutura tarifária (II e IPI), cuja função está ligada à política comercial e à proteção de cadeias estratégicas.

Essa heterogeneidade revela que os incentivos fiscais alcançados pela LC n. 224/2025 abrangem desde políticas de desenvolvimento regional e industrial até medidas de estímulo à inovação, exportação, geração de empregos ou redução de custos em setores considerados sensíveis.

Chama ainda mais atenção o fato de a LC n. 224/2025 ter incluído, entre os regimes alcançados pela redução linear, o próprio lucro presumido, que não constitui tecnicamente um incentivo fiscal, mas, sim, um regime alternativo de apuração das bases de cálculo do IRPJ e da CSLL. Diferentemente dos incentivos fiscais, o lucro presumido é uma técnica simplificada de tributação, estruturada como opção legislativa de mensuração da renda, com presunções legais que podem, inclusive, resultar em carga superior à do lucro real em determinados casos. Ao equipará-lo a incentivos fiscais propriamente ditos e submetê-lo a uma redução linear, a LC n. 224/2025 revela a fragilidade técnica que norteou a sua elaboração, confundindo regimes de apuração com incentivos fiscais e reforçando a crítica de que o corte foi concebido sem a necessária análise individualizada de cada um deles.

A técnica de remissão ao Demonstrativo de Gastos Tributários, que inclui valores que sequer constituem incentivos fiscais, juntamente com a exigência de regulamentação pelo Poder Executivo, compromete a inteligibilidade da lei e, portanto, a certeza no Direito. Quando o texto legal não determina, com precisão, o alcance de suas próprias disposições, transfere-se ao aplicador da norma a tarefa de decidir cada caso concreto com base em juízos gerais e indeterminados, causando problemas de coordenação, deliberação, custo e conhecimento^[6]. A lei passa a permitir soluções casuísticas, ampliando a margem de discricionariedade administrativa e judicial. Foi o que se verificou com a edição da IN RFB nº 2.305/2025, posteriormente modificada pela IN RFB nº 2.307/2026, que apresentou uma nova lista de benefícios tributários não afetados pela LC n. 224/2025.

Chega-se, assim, ao extremo, apontado por Klaus Tipke em sua obra “Moral Tributária do Estado e dos Contribuintes”, de uma lei tributária tão intrincada que sequer os especialistas conseguem interpretá-la de modo seguro, o que torna evidente a impossibilidade de sua compreensão pelos cidadãos comuns^[7].

Além disso, certos benefícios fiscais alcançados pela LC n. 224/2025 envolvem isenções onerosas, com compromissos normativos consolidados ao longo do tempo, investimentos já realizados e expectativas legítimas dos beneficiários, o que viola a segurança jurídica e a proteção da confiança^[8]. Outros incentivos fiscais operam como instrumentos de neutralização de distorções sistêmicas ou como mecanismos de equalização concorrencial em cadeias produtivas específicas. Ao tratá-los indistintamente, a LC n. 224/2025 ignora as diferenças quanto à finalidade, à intensidade do benefício, à sua relevância macroeconômica e ao seu impacto distributivo.

E nem se alegue que a opção legislativa por um corte uniforme acerta ao aplicar a todos incentivos fiscais uma redução equivalente, sem comprometer a política econômica que justifica cada um deles. A suposta neutralidade de um corte de 10% para todos os incentivos fiscais ignora as razões econômicas e setoriais que justificaram a concessão de cada um deles, inclusive com base em estudos de viabilidade e na observância aos requisitos orçamentários exigidos pela LRF.

Em termos de política fiscal, se a concessão de um incentivo fiscal exige estimativa de impacto, avaliação de metas fiscais e demonstração de compatibilidade orçamentária, como dispõe o art. 14 da LRF, seria coerente, por paralelismo, que a redução de incentivos fiscais também estivesse fundada em análise individualizada da sua eficiência, do impacto econômico e dos efeitos da sua redução ou revogação. Do contrário, substitui-se a análise técnico-fiscal criteriosa por uma lógica meramente arrecadatória, orientada pela necessidade imediata de recompor receitas diante do crescimento contínuo das despesas públicas. Em última instância, essa análise é o que separa o incentivo fiscal que gera retorno social e econômico daquele que não passa de privilégio incompatível com a igualdade tributária.

A redução linear de benefícios fiscais, nesse contexto, funciona como medida paliativa, mas não enfrenta o problema estrutural do desequilíbrio orçamentário, que está no excesso de gasto público. Em vez de promover revisão qualitativa das despesas públicas e seus excessos, opta-se por uma redução generalizada de incentivos fiscais que, em muitos casos, foram concebidos justamente para fomentar investimento, inovação e desenvolvimento econômico.

Não há dúvida de que incentivos fiscais devem ser revistos pelo legislador. O déficit de arrecadação causado por incentivos fiscais acaba sendo compensado por uma carga tributária excessivamente elevada sobre os demais contribuintes.

Mas ainda que seja legítima a preocupação com a sustentabilidade fiscal e com o controle dos gastos tributários, a solução adotada pela LC nº 224/2025 revela-se inadequada do ponto de vista técnico e metodológico. Ao promover uma redução linear e indistinta de incentivos fiscais heterogêneos – inclusive alcançando regimes que sequer configuram benefícios, como o lucro presumido – o legislador substituiu a análise individualizada de eficiência e impacto econômico por uma redução uniforme, orientada predominantemente por objetivos arrecadatórios de curto prazo. Essa solução não enfrenta o problema estrutural do desequilíbrio das contas públicas, tampouco distingue incentivos que cumprem função legítima de política econômica daqueles que eventualmente mereceriam revisão.

Mais do que reduzir de forma generalizada os incentivos fiscais, seria importante repensar tanto a qualidade do gasto público quanto os critérios de concessão e manutenção de incentivos fiscais, sob pena de comprometer a racionalidade do sistema tributário e a estabilidade das políticas públicas que dele dependem.

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[1] KEYNES, John Maynard. A Teoria Geral do Emprego, do Juro e da Moeda. São Paulo: Nova Cultural, 2000.

[2] TORRES, Ricardo Lobo. IR. Anulação de Incentivos Fiscais – Efeitos no Tempo. Estudos e Pareceres de Direito Tributário. Org. Silvia Faber Torres. Rio de Janeiro: Elsevier, 2014, pp. 10-14.

[3] SURREY, Stanley S.; McDaniel, Paul R. Tax Expenditures. Cambridge: Harvard University Press, 1985.

[4] SEIXAS FILHO, Aurélio Pitanga. Teoria e Prática das Isenções Tributárias. Rio de Janeiro: Forense, 1989, pp. 119 e ss.

[5] Esses requisitos foram reforçados pela LC n. 224/2025 com a inclusão do art. 14-A na LRF.

[6] ÁVILA, Humberto. Planejamento Tributário. Revista de Direito Tributário nº 98, São Paulo: Malheiros, 2006, pp. 74-85.

[7] TIPKE, Klaus. Moral Tributária do Estado e dos Contribuintes. Trad. Luiz Dória Furquim. Porto Alegre: Sergio Antonio Fabris, 2012, pp. 74-75.

[8] Súmula STF n. 544, de 03.12.1969. GALDINO, Guilherme; SILVA JUNIOR, Jorge Ricardo. Controle Constitucional da Redução de Incentivos Fiscais e a Proteção ao Direito Adquirido. Boletim Revista dos Tribunais Online. Vol. 72. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2026, pp. 1-9.