Instrução Normativa RFB n. 2.288/2025: restrições à habilitação de créditos decorrentes de decisões coletivas

Em 10.11.2025, foi publicada no Diário Oficial da União a Instrução Normativa RFB n. 2.288/2025, que promoveu alterações substanciais na IN RFB n. 2.055/2021, a qual disciplina os procedimentos de restituição, compensação, ressarcimento e reembolso de tributos no âmbito da Receita Federal do Brasil. As modificações concentraram-se, sobretudo, na habilitação de créditos amparados em decisões judiciais coletivas, com destaque para os mandados de segurança coletivos impetrados por sindicatos e associações.

A nova redação reflete o esforço da Administração Tributária em reforçar o controle sobre esses pedidos, ao impor novos requisitos documentais, limitações subjetivas e hipóteses de indeferimento que, em conjunto, restringem a efetividade das decisões coletivas.

A primeira alteração foi a inclusão do § 1º-A ao art. 102 da IN RFB 2.055/2021, que passou a exigir documentação específica para os pedidos de habilitação de créditos decorrentes de mandados de segurança coletivos. Além dos documentos tradicionalmente requeridos, os contribuintes devem apresentar a petição inicial da ação, o estatuto da entidade impetrante vigente à época da impetração, o contrato social ou estatuto da pessoa jurídica substituída, o comprovante da data de filiação ou de ingresso à categoria, bem como o inteiro teor da decisão judicial transitada em julgado.

Essa ampliação do rol de documentos exigidos para a habilitação do crédito demonstra uma preocupação da Receita Federal em verificar a legitimidade individual do beneficiário do título coletivo, mas, ao mesmo tempo, transfere ao contribuinte um ônus probatório significativamente mais gravoso, de difícil atendimento na prática, sobretudo em casos antigos ou relacionados a entidades que não mantêm registros formais de filiação.

Por sua vez, o art. 103-A, tratando de casos em que a decisão judicial não tenha delimitado o grupo de beneficiários, confere ao Auditor-Fiscal da Receita Federal competência para confirmar a legitimidade da substituição processual e da filiação do contribuinte à entidade impetrante.

O pedido de habilitação somente será deferido se restar comprovado que: (i) o sindicato ou associação possuía objeto determinado e específico à época da impetração; e (ii) o contribuinte era filiado à categoria profissional ou integrante dela, dentro da abrangência territorial e finalística da entidade naquele momento.

O § 1º do artigo estabelece que o direito creditório do substituído corresponde apenas aos tributos relativos a fatos geradores posteriores à filiação e está condicionado à manutenção dessa condição associativa. Já o § 2º impõe, nos casos em que a execução coletiva do título judicial ainda estiver em curso, a apresentação de decisão judicial que homologue a desistência da execução ou de declaração pessoal de inexecução da sentença, acompanhada de certidão comprobatória.

Essas novas exigências não apenas reforçam o controle administrativo sobre o aproveitamento de créditos reconhecidos judicialmente, mas também transpõem para o plano administrativo restrições ao aproveitamento do crédito que vinham sendo discutidas apenas no Judiciário, como a filiação prévia à entidade e o limite territorial de abrangência da decisão coletiva. Na prática, a Receita Federal assume o papel de verificar a legitimidade de contribuintes beneficiários de decisões transitadas em julgado em tutelas coletivas, condicionando a habilitação de créditos a requisitos que não constam do título judicial.

O art. 105 da IN RFB 2.055/2021 também foi alterado para ampliar as hipóteses de indeferimento do pedido de habilitação. Além da ausência de atendimento às exigências dos arts. 103 e 103-A, a autoridade fiscal poderá negar o pedido caso o mandado de segurança coletivo tenha sido impetrado por associação de caráter genérico, sem representatividade delimitada, ou quando a filiação do substituído ocorrer após o trânsito em julgado da decisão coletiva. Essa previsão confere à Receita Federal uma margem de análise subjetiva sobre a natureza da entidade impetrante, o que suscita dúvidas quanto à sua legalidade.

A nova Instrução Normativa também revogou dispositivos pontuais da redação anterior, entre eles, os incisos I, IV, V, VI e VII do § 1º do art. 102, o inciso V do art. 163 e o Anexo V da IN RFB 2.055/2021. Embora as revogações aparentem ter caráter apenas formal, elas se alinham ao objetivo de centralizar e uniformizar os procedimentos de habilitação no sistema eletrônico Requerimentos Web, disponível no e-CAC, consolidando o tratamento automatizado e padronizado das solicitações de restituição e compensação.

Entendemos que as inovações trazidas pela IN RFB 2.288/2025 ultrapassam o caráter procedimental. Ao impor condições de reconhecimento e de alcance subjetivo de decisões judiciais transitadas em julgado, a Receita Federal excede o poder regulamentar e interfere em matérias de natureza jurisdicional.

A exigência de filiação prévia, de vinculação territorial e de especificidade estatutária da entidade substituta não encontra respaldo legal expresso e contraria o entendimento consolidado pelo Supremo Tribunal Federal: (i) no Tema de Repercussão Geral n. 823, em que Corte tratou da distinção entre associações e sindicatos, concluindo que, mesmo em ações pelo procedimento comum, estes últimos atuam como substitutos processuais, independentemente de autorização individual ou prévia filiação de todos os substituídos; e (ii) no Tema de Repercussão Geral n. 1.119, ao examinar especificamente a situação dos mandados de segurança coletivos, no qual a Corte consolidou ser “desnecessária a autorização expressa dos associados, a relação nominal destes, bem como a comprovação de filiação prévia, para a cobrança de valores pretéritos de título judicial decorrente de mandado de segurança coletivo impetrado por entidade associativa de caráter civil”, revelando que a IN RFB 2.288/2025 conflita com a jurisprudência consolidada pela Suprema Corte a respeito do tema, em especial, quanto à necessidade de comprovação de filiação prévia para que o contribuinte goze plenamente da decisão coletiva para o indébito auferido anteriormente à propositura da ação.

Cabe consignar que, no julgamento do Tema de Repercussão Geral n. 1.119, o STF ressalvou as situações envolvendo as ações ajuizadas pelas associações genéricas, que não estariam automaticamente contempladas pelo entendimento firmado naquele julgamento.

As alterações promovidas pela IN 2.228/2025 também refletem o alinhamento da Receita Federal a uma tendência restritiva já observada no Superior Tribunal de Justiça. Conquanto o tema ainda careça de amadurecimento jurisprudencial, alguns julgados recentes da Corte têm limitado o alcance das sentenças coletivas, exigindo, por exemplo, filiação anterior à propositura da ação^[1] e sede na jurisdição do juízo prolator.

É importante destacar que essas decisões tomam em consideração a natureza da ação coletiva (mandado de segurança coletivo vs. ação pelo procedimento comum) e as entidades que postulam a tutela coletiva (sindicatos, que atuam como substitutos processuais; ou associações, que atuam por representação).

Porém, nenhuma dessas distinções foram consideradas pela IN 2.228/2025, a qual, sem qualquer previsão legal, acabou por comprometer a eficácia prática da tutela coletiva tributária, criando barreiras que reduzem a aplicabilidade de títulos judiciais legítimos.

Em síntese, a IN RFB n. 2.288/2025 marca uma mudança de postura da Receita Federal quanto à habilitação de créditos oriundos de decisões coletivas. Ao estabelecer novos requisitos documentais, impor condições subjetivas e temporais à fruição do crédito e ampliar as hipóteses de indeferimento, a norma excede o poder regulamentar, restringindo, na prática, o alcance de sentenças coletivas transitadas em julgado.

Trata-se de uma iniciativa que, embora apresentada sob o argumento da segurança e padronização procedimental, acarreta restrições ao direito creditório de contribuintes que buscam utilizar títulos judiciais coletivos para fins de restituição e compensação tributária, reforçando a necessidade de uma atuação estratégica e documentalmente robusta em tais processos.

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[1] A exemplo, menciona-se: AgInt no REsp n. 2.078.367/AL, relator Ministro Sérgio Kukina, Primeira Turma, julgado em 18/12/2023, DJe de 20/12/2023.