Jurisprudência do STJ desafia a aplicação da Súmula CARF n. 11 em relação aos créditos de natureza não tributária

A prescrição intercorrente de sanções aduaneiras cobradas em processo administrativo fiscal é tema que gerou bastante repercussão nos últimos anos.

Em 2021, ocorreu um episódio emblemático: durante uma sessão de julgamento da 1ª Turma Ordinária da 4ª Câmara da 3ª Seção do Conselho Administrativo de Recursos Fiscais (CARF), alguns dos conselheiros que participavam do julgamento discutiam a aplicação da prescrição intercorrente em um processo administrativo oriundo de auto de infração aduaneiro; estes sentiram-se pressionados pelo presidente da Turma, que ameaçou apresentar uma representação disciplinar caso não votassem pela aplicação da Súmula n. 11 do Conselho ao caso.

O episódio gerou bastante comoção e fomentou o interesse na matéria^[1], que foi o tema de embates acadêmicos, ganhou “tração” nos tribunais judiciais e teve o mérito julgado pelo Superior Tribunal de Justiça (STJ) de forma favorável aos contribuintes.

No dia 5.11.2024, a Primeira Seção do STJ decidiu submeter a matéria ao rito do julgamento de recursos repetitivos (Tema 1293)^[2].

Como será analisado em maiores detalhes a seguir, a jurisprudência recente do STJ pressiona a aplicação equivocada da Súmula n. 11 do CARF em processos administrativos fiscais de natureza não tributária. Não houve, até o momento, uma sinalização de que haverá alteração na Súmula n. 11 ou na forma como tem sido aplicada. No entanto, se a interpretação atualmente adotada pelo STJ se confirmar no julgamento dos recursos repetitivos, deverá ser respeitada pelo CARF, por força de norma regimental^[3].

Este comentário discorrerá sobre a evolução recente da discussão e a forma equivocada como a Súmula n. 11 do CARF vem sendo aplicada, no que é desafiada pela jurisprudência do STJ.

• A uniformização da jurisprudência do STJ

Decisões proferidas pela Segunda Turma do STJ, em agosto de 2024, sinalizaram uma uniformização no entendimento do tribunal a respeito da prescrição intercorrente em processos administrativos que discutem a imposição de sanções instituídas pela legislação aduaneira^[4].

Em 15.8.2024, foi finalizado o julgamento do Recurso Especial (“REsp”) n. 1.942.072/RS, em que reconhecida a aplicabilidade da prescrição intercorrente ao processo administrativo fiscal instaurado para apuração de infrações aduaneiras^[5].

O pano de fundo da discussão levada ao Colegiado foi a aplicação da multa aduaneira prevista nos arts. 538, 539, 540, 541, 621 e 632 do Decreto n. 4543, de 26.12.2002, sobre a importação irregular de cigarros.

A Receita Federal do Brasil, que detém a competência administrativa para impor sanções pelo descumprimento da legislação aduaneira, autuou o então réu. Da autuação, resultou processo administrativo fiscal, que ficou paralisado (sem decisões ou despachos de teor decisório) por intervalo superior a três anos^[6].

A parte autuada, quando executada, apresentou exceção de pré- executividade e alegou que houve a prescrição intercorrente no processo administrativo, nos termos do art. 1º, parágrafo 1º, da Lei n. 9873, de 23.11.1999 (Lei n. 9873/99)^[7].

A Lei n. 9873/99 dispõe sobre a prescrição da ação punitiva pela Administração Pública Federal, no exercício do poder de polícia, por infrações à legislação, notadamente em relação às matérias não tributárias, a exemplo da legislação aduaneira e regulatória de forma geral.

Ao contestar o argumento, a Procuradoria Geral da Fazenda Nacional procurou atribuir natureza tributária à multa aduaneira, o que o fez com o intuito de (i) afastar a aplicação do prazo prescricional de 03 anos da Lei n. 9873/99; e (ii) atrair a aplicação do Código Tributário Nacional (CTN) para defender a inexistência de prescrição intercorrente no âmbito do PAF^[8].

A Segunda Turma do STJ, por maioria de votos, acolheu a posição da parte autuada, vertendo o entendimento de que se trata de multa administrativa, não dotada de natureza tributária, de forma que a legislação competente para dispor sobre a matéria de prescrição é a Lei n. 9873/99.

Posteriormente, esse mesmo racional foi reafirmado, em 27.8.2024, no julgamento dos recursos especiais n. 2.120.479/SP^[9] e 2.002.852/SP^[10].

Os precedentes demonstram que houve uma uniformização na jurisprudência do STJ a respeito da aplicação da prescrição intercorrente em processos administrativos que discutem matérias não tributárias, mesmo que regidos pelo Decreto n. 70235, de 6.3.1972 (Decreto n. 70235/72), pois o entendimento firmado pela Segunda Turma se alinha à interpretação adotada pela Primeira Turma no julgamento do REsp n. 1.999.532/RJ^[11], em 9.5.2023.

Na oportunidade, a Primeira Turma discutia a aplicação da multa prevista no art. 107, IV, “e”, do Decreto-Lei n. 37, de 18.11.1966, “por deixar de prestar informação sobre veículo ou carga nele transportada, ou sobre as operações que execute, na forma e no prazo estabelecidos pela Secretaria da Receita Federal, aplicada à empresa de transporte internacional, inclusive a prestadora de serviços de transporte internacional expresso porta-a-porta, ou ao agente de carga”.

A Relatora Min. Regina Helena Costa reconheceu que as multas em questão possuem caráter estritamente administrativo, “porquanto decorrentes de violação de regra sem pertinência direta com a fiscalização e a arrecadação do Imposto de Exportação, tributo cuja regular quitação é aferida em momento anterior à conclusão do desembaraço aduaneiro”.

• Críticas à aplicação equivocada da Súmula n. 11 do CARF

Como já mencionado, o entendimento firmado pelas duas Turmas (Primeira e Segunda) da Seção de Direito Público do STJ (Primeira Seção) desafia os critérios atualmente utilizados pelo CARF quanto à prescrição no processo administrativo fiscal, notadamente no que concerne à aplicação da Súmula Vinculante CARF n. 11, in verbis:

“Não se aplica a prescrição intercorrente no processo administrativo fiscal”

A Súmula, aprovada pelo Pleno do CARF em 2006, é objeto de diversas críticas, dentre as quais, merecem destaque:

• a amplitude indiscriminada da redação, que expande de forma irrazoável a lógica interna dos acórdãos tomados por precedentes^[12] e tem alcançado indevidamente casos que não compartilham da mesma realidade fática/jurídica observada para a elaboração da Súmula; e

• a contradição da proibição imposta pela Súmula em relação à Emenda Constitucional n. 45, de 30.12.2004 (EC n. 45/2004), que introduziu na Magna Carta cláusula pétrea pela duração razoável do processo.

Quanto ao tópico (i), observa-se que a restrição à prescrição intercorrente tem sido aplicada de forma questionável (na nossa visão, incorreta) a todo processo administrativo fiscal regido pelo Decreto n. 70235/72. Contudo, o nível de estabilização jurisprudencial que justificaria a edição de uma súmula no âmbito do CARF não nos parece suficiente para alcançar todas as matérias analisadas pelo tribunal administrativo, sobretudo as que não envolvem a constituição de créditos tributários em sentido estrito.

Dentre os 10 acórdãos tomados como precedentes norteadores da Súmula, apenas um deles^[13] aborda a Lei n. 9873/99 em sua fundamentação, mas afasta a prescrição intercorrente com arrimo no art. 5º da lei, sob o entendimento de que a regra de prescrição intercorrente^[14] não seria aplicável em matéria tributária.

Ou seja, nenhum dos precedentes que fundamentaram a edição da Súmula analisou a aplicação da prescrição intercorrente para créditos de natureza não tributária, a exemplo das multas administrativas aduaneiras.

As multas em referência têm natureza jurídica específica, são exigíveis em razão do descumprimento da legislação aduaneira^[15] e não se confundem com os créditos tributários, que não podem constituir sanção de ato ilícito^[16].

Por critério de especialidade, a prescrição intercorrente no processo administrativo que visa a aplicação de sanção de natureza administrativa deve ser regida pelo parágrafo 1º, do art. 1º da Lei n. 9.873/99.

Não há, para essa classe de exação, reserva de lei complementar, como ocorre para disposições gerais sobre prescrição em matéria tributária, tampouco é o CTN o diploma normativo que disciplina a matéria.

Ainda assim, a Súmula Vinculante CARF n. 11 tem sido aplicada de forma demasiadamente abrangente, em detrimento da legislação específica.

Na mesma ordem de ideias, quanto ao tópico (ii), a EC n. 45/2004 acresceu ao art. 5º da Constituição Federal o inciso LXXVIII, para tratar como garantias fundamentais a razoável duração do processo e os meios que garantam a celeridade de sua tramitação.

Dentre as justificativas suscitadas para a promoção das alterações constitucionais ocasionadas em razão da EC n. 45/2004, é oportuna a referência à exposição de motivos desse projeto:

“Ora, a administração da Justiça é problema que a todos interessa. Não basta que o Legislativo elabore as leis e o Executivo as sancione. É preciso que o Judiciário assegure a sua execução em cada caso concreto. A norma jurídica só ganha corpo e produz efeitos quando fielmente aplicada. É através dos julgados que os direitos se tornam incontestáveis e a vontade de seus titulares se apresenta em forma coercitiva. As decisões dos juízes e tribunais são, portanto, a última etapa da vida do Direito. Com propriedade, diz Carlos Medeiros da Silva que, ‘sem um funcionamento adequado da organização judiciária, o País caminharia para a desordem e a descrença nas suas instituições’ (Carlos Medeiros da Silva, in Revista de Direito Administrativo, 114).”

De fato, a busca por um sistema efetivamente apto a garantir à população a concretização de seus direitos foi o norte das alterações constitucionais. O trecho “a norma jurídica só ganha corpo e produz efeitos quando fielmente aplicada” é marcante e, à luz do inciso LXXVIII em referência, escancara que a intenção do legislador era impedir que o direito seja aplicado a destempo.

É dizer, à Constituição Federal não bastava a mera concretização do direito, era necessário também que as garantias legais fossem efetuadas em tempo hábil, como meio de assegurar que o prejuízo às partes não seria perpétuo em razão da morosidade do judiciário.

Já se manifestou nesse sentido o Supremo Tribunal Federal, ao avaliar a impossibilidade de o lançamento perdurar eternamente, ainda que em matéria tributária, conforme Ação Declaratória de Inconstitucionalidade n. 124:

“O lançamento tributário não pode durar indefinidamente, sob risco de violação da segurança jurídica, mas a Constituição de 1988 reserva à lei complementar federal aptidão para dispor sobre decadência em matéria tributária”.

No mesmo sentido, quando da edição da Súmula n. 314^[17], o STJ tomou o REsp n. 621.257/PE e o REsp n. 705.068/PR por precedentes, quanto à prescrição intercorrente no processo judicial tributário^[18]. Essas decisões manifestam expressamente o entendimento de que “repugnam os princípios informadores do nosso sistema tributário a prescrição indefinida”, havendo, para fins de preservação da segurança jurídica, a necessidade de se estabilizar o conflito pela via da prescrição.

Tal matéria foi novamente revisitada quando da análise do Tema Repetitivo n. 566^[19] e, um dos fundamentos levados em consideração para a pacificação da discussão foi o racional observado na Súmula n. 314, que recomenda a estipulação de um prazo razoável ao início da contagem do prazo da prescrição intercorrente.

Ora, é pacífico o entendimento de que deve haver razoabilidade na duração do processo. Não restam dúvidas nesse sentido. Todavia, a redação injustificadamente ampla e a aplicação indiscriminada da Súmula Vinculante CARF n. 11 representam um grande retrocesso em face dos avanços almejados pela EC n. 45/2004.

Soa ilógico que a garantia expressamente prevista na Lei n. 9873/99, atualmente, seja obstada pela aplicação de uma súmula administrativa editada com base em precedentes que não analisaram a legislação específica, cuja aplicação é reconhecida pela jurisprudência firmada no STJ.

Nessa ordem de ideias, a jurisprudência recente do STJ desafia a aplicação da Súmula Vinculante CARF n. 11 a processos que versem sobre matérias não tributárias, a exemplo das multas aduaneiras.

As decisões proferidas pela Primeira e pela Segunda Turma do STJ (citadas anteriormente) não vinculam, obrigatoriamente, o tribunal administrativo, pois não foram proferidas pela sistemática dos recursos repetitivos^[20].

A despeito disso, o simples fato de que o cenário jurisprudencial atual da Primeira e da Segunda Turma do STJ é favorável à aplicação do prazo prescricional previsto no art. 1º, parágrafo 1º da Lei n. 9.873/99 às sanções administrativas aduaneiras já é suficiente para que o CARF repense, com urgência, a aplicação da Súmula n. 11 à matéria.

Adicionalmente, as súmulas têm por natureza compendiar jurisprudência assentada no âmbito do órgão julgador, racional aplicável ao CARF por meio do art. 123 do RICARF^[21].

Ainda que não haja, no Regimento Interno do CARF, dispositivo que vincule os conselheiros ao que fora decidido judicialmente fora da sistemática dos repetitivos ou da repercussão geral, sob a perspectiva dos princípios da eficiência, boa-fé, moralidade, economia processual, entendemos que é irrazoável e indevida a aplicação de súmula administrativa que confronta com o entendimento predominante dos tribunais judiciais, especialmente a jurisprudência que prevalece nos tribunais superiores.

Infelizmente, essa discussão não é nova.

Em 3.9.2019, o CARF aprovou 33 novas Súmulas, dentre as quais, para algumas, houve e há discussão acerca da razoabilidade e redação dos postulados, inclusive perante entendimento judicial da época^[22], destacando-se as considerações sobre as Súmulas CARF n. 156, quanto a tratar-se de prazo prescricional ou decadencial, e n. 161, quanto à razoabilidade e proporcionalidade.

No mesmo sentido, em 26.9.2024, o CARF votou 17 novas propostas de Súmula, destacando-se a 16ª^[23], sobre a qual recaiam críticas antes mesmo da votação ocorrer^[24]. A proposta (16ª) foi aprovada e se converteu na Súmula CARF n. 216^[25].

Além de ofender os princípios já mencionados, essa postura de aprovar ou aplicar súmulas administrativas que conflitam com o entendimento do Poder Judiciário gera insegurança jurídica e alimenta a ineficiência de nosso sistema jurídico tributário, marcado pelos altos custos de conformidade e pelo nível excessivo de litigiosidade.

Para se evitar o agravamento desses problemas estruturais, é fundamental que o CARF edite e aplique suas súmulas administrativas de maneira criteriosa, evitando a edição ou manutenção de súmulas conflitantes com a jurisprudência dos tribunais judiciais.

• Reflexos da jurisprudência do STJ sobre a Súmula n. 11

Para além da relevância que guardam para a matéria sobre a qual versam, as decisões recentes do STJ que reconheceram a aplicação do art. 1º, parágrafo 1º, da Lei n. 9.873/99 aos processos administrativos que discutem a imposição de sanções administrativas aduaneiras recomendam uma revisão imediata na redação e na aplicação da Súmula n. 11 do CARF.

Não houve, até o momento, uma sinalização de que haverá alteração na Súmula n. 11 ou na forma como tem sido aplicada. Na realidade, a aprovação da Sumula n. 216 pode ser assimilada como um elemento indicativo de que a possibilidade de conflito com a jurisprudência judicial não é fator determinante para a aprovação de súmulas pelo tribunal administrativo.

Há que se ponderar, todavia, que o contexto que envolve a Súmula n. 216 não é idêntico ao da prescrição intercorrente em matéria aduaneira.

O cenário jurisprudencial da discussão a respeito da prescrição intercorrente já está bastante amadurecido e consolidado. Há uniformidade de entendimento entre as duas Turmas de Direito Público, com decisões muito bem fundamentadas, que analisaram com profundidade a matéria. Não fosse o bastante, a afetação do tema ao rito dos recursos repetitivos neste momento sinaliza um intuito de consolidação definitiva do entendimento no âmbito do STJ.

Não é necessário e não convém que o CARF aguarde o julgamento dos recursos repetitivos para revisar a sua Súmula n. 11, ou, ao menos, a forma como ela tem sido aplicada.

Os debates que geraram o fatídico episódio ocorrido em 2021, relatado no início deste comentário, devem ser retomados imediatamente, para que o tribunal administrativo exerça sua atividade de forma eficiente e consentânea com o interesse público, e não imponha aos contribuintes prejudicados o ônus de ter que submeter seus casos ao Poder Judiciário.

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[1] Vide noticiário da época:< https://www.migalhas.com.br >; < https://www.conjur.com.br >.

[2] Conforme informado na página eletrônica do STJ, a “Primeira Seção acolheu a proposta de afetação do REsp 2.147.578- SP e REsp 2.147.583-SP ao rito dos recursos repetitivos, a fim de uniformizar o entendimento a respeito da seguinte controvérsia: ‘Definir se incide a prescrição intercorrente prevista no art. 1º, § 1º, da Lei 9.873/1999 quando paralisado o processo administrativo de apuração de infrações aduaneiras, de natureza não tributária, por mais de 3 anos’”.

[3] De acordo com os arts. 98 e 99 do Regimento Interno do CARF, aprovado pela Portaria MF n. 1634, de 21.12.2023, os conselheiros do tribunal administrativo são obrigados a aplicar o racional manifestado pelo STJ em recursos repetitivos.

[4] As decisões foram tema de comentário anterior: 2ª Turma do STJ reconhece prescrição intercorrente de multa aduaneira

[5] Faz-se referência ao Comentário “2ª Turma do STJ reconhece prescrição intercorrente de multa aduaneira”,

[6] O auto de infração foi lavrado em 13.5.2008. O contribuinte apresentou impugnação em 19.6.2008, a qual foi encaminhada para julgamento apenas em 26.4.2013.

[7] “Art. 1º Prescreve em cinco anos a ação punitiva da Administração Pública Federal, direta e indireta, no exercício do poder de polícia, objetivando apurar infração à legislação em vigor, contados da data da prática do ato ou, no caso de infração permanente ou continuada, do dia em que tiver cessado.

1º Incide a prescrição no procedimento administrativo paralisado por mais de três anos, pendente de julgamento ou despacho, cujos autos serão arquivados de ofício ou mediante requerimento da parte interessada, sem prejuízo da apuração da responsabilidade funcional decorrente da paralisação, se for o caso.”

[8] A jurisprudência atual dos tribunais superiores – Supremo Tribunal Federal e STJ – respalda a interpretação de que não há prazo para conclusão dos processos administrativos tributários. Esse entendimento pode ser extraído da Súmula n. 622 do STJ e da decisão proferida pelo STF na Ação Direta de Inconstitucionalidade (“ADI”) n. 124.

[9] Debatia-se a exigência de multa administrativa imposta com esteio no art. art. 107, inciso IV, “e”, do Decreto-Lei n. 37, de 18.11.1966 (“DL n. 37/66”), por prestação de informações à Receita Federal do Brasil a destempo do prazo previsto no art. 22, III, da Instrução Normativa SRF n. 800 de 27.12.2007.

[10] Debatia-se, também, a exigência de multa administrativa decorrente da apresentação intempestiva de dados de embarque de mercadorias, imposta com esteio no art. 107, inciso IV, “e”, do DL n. 37/66.

[11] Para maiores informações, faz-se referência à publicação “STJ reconhece prescrição intercorrente da multa aduaneira”.

[12] Acórdãos Precedentes: Acórdão n. 103-21113, de 5.12.2002 Acórdão n. 104-19410, de 12.6.2003 Acórdão n. 104-19980, de 13.5.2004 Acórdão n. 105-15025, de 13.4.2005 Acórdão n. 107-07733, de 11.8.2004 Acórdão n. 202-07929, de 22.8.1995 Acórdão n. 203-02815, de 23.10.1996 Acórdão n. 203-04404, de 11.5.1998 Acórdão n. 201-73615, de 24.2.2000 Acórdão n. 201-76985, de 11.6.2003.

[13] Acórdão n. 107-07733, de 11.8.2004.

[14] Art. 1º, parágrafo 1º, da Lei n. 9873/99.

[15] Vide art. art. 673, inciso IV, do Decreto n. 6759, de 5.2.2009 (“Regulamento Aduaneiro”), que classifica como infração à legislação aduaneira “toda ação ou omissão, voluntária ou involuntária, que importe inobservância, por parte de pessoa física ou jurídica, de norma estabelecida ou disciplinada neste Decreto ou em ato administrativo de caráter normativo destinado a completá-lo”.

[16] Vide art. 3º do CTN.

[17] “Em execução fiscal, não localizados bens penhoráveis, suspende-se o processo por um ano, findo o qual se inicia o prazo da prescrição qüinqüenal intercorrente.”

[18] Aplicação do art. 40 da Lei n. 6830, de 22.9.1980 (“Lei de Execuções Fiscais”).

[19] Quanto à sistemática para a contagem da prescrição intercorrente, notadamente a qual seria o pedido de suspensão fazendário que inauguraria o prazo de 01 (um) ano previsto no art. 40 da Lei de Execuções Fiscais.

[20] De acordo com os arts. 98 e 99 do Regimento Interno do CARF, aprovado pela Portaria MF n. 1634, de 21.12.2023.

[21] “Art. 123. A jurisprudência assentada pelo CARF será compendiada em Súmula de Jurisprudência do CARF.”

[22] Para maiores informações, faz-se referência ao artigo “Súmulas do CARF aprovadas em setembro afrontam entendimentos do judiciário”, disponível em: < https://www.conjur.com.br >.

[23] Proposta de enunciado de Súmula: “O desembaraço aduaneiro não é instituto homologatório do lançamento e a realização do procedimento de ‘revisão aduaneira’, com fundamento no art. 54 do Decreto-Lei n. 37/1966, não implica ‘mudança de critério jurídico’ vedada pelo art. 146 do CTN, qualquer que seja o canal de conferência aduaneira.”

[24] Vide artigo “Proposta de súmula e o paradoxo aduaneiro no Carf”, de Fernanda Kotzias e Filipe Richter, disponível em <https://www.estadao.com.br >.

[25] Mantida a redação da proposta.

Acórdãos Precedentes: 9303-014.439, 9303-014.438, 9303-013.346, 9303-006.839.