Reforma Processual Tributária: O Anteprojeto do CNJ para o Contencioso do IBS e CBS

No contexto da Reforma Tributária do Consumo, iniciada com a promulgação da Emenda Constitucional 132/2023 (EC 132/23), que estabeleceu o arcabouço constitucional e as diretrizes do Imposto sobre Bens e Serviços (“IBS”) e da Contribuição sobre Bens e Serviços (“CBS”) e remeteu à lei complementar a sua instituição, o Grupo de Trabalho do CNJ, criado pela Portaria CNJ n. 96/2025, apresentou o Anteprojeto para Reforma Processual Tributária, propondo alterações relevantes na estrutura do contencioso judicial tributário relacionado aos novos tributos de cunho constitucional.

Até a edição da EC 132/2023, as competências para tributar materialidades vinculadas ao ciclo do consumo eram distribuídas de forma privativa entre os entes federados. Aos Municípios cabia, por exemplo, tributar os serviços de qualquer natureza (com exceções); aos Estados, a circulação de mercadorias; e à União, as operações com produtos industrializados.

Essa repartição de competências implicava uma separação nítida também quanto à constituição e à cobrança dos créditos tributários: cada ente possuía capacidade jurídica própria para instituir e exigir o tributo de sua competência.

A distribuição das competências fiscais refletia-se igualmente na estrutura do contencioso judicial. Desse modo, se a competência para a cobrança do ISS pertencia ao Município, as ações antiexacionais ou execuções fiscais relacionadas a esse tributo deveriam ser processadas perante a Justiça Estadual. Por outro lado, se o tributo fosse de competência da União, competiria à Justiça Federal processar as demandas relacionadas à exação.

O IBS e a CBS, entretanto, apresentam peculiaridades que desafiam a forma como o contencioso judicial se estrutura. Isso porque a Constituição Federal dispõe que a competência para a exigência do IBS será compartilhada entre Estados e Municípios. Além disso, a reforma tributária sobre o consumo foi concebida com o propósito de que ambos os tributos tivessem idênticos fato gerador e base de cálculo, distinguindo-se apenas quanto à alíquota: a do IBS é apurada pela soma dos percentuais estabelecidos pelo Município e pelo Estado de destino da operação, e a da CBS é definida pela União Federal.

Assim, dúvidas surgem não apenas sobre o foro de competência para julgamento das discussões relacionadas à exigência do IBS e da CBS (Justiça Federal ou Justiça Estadual), mas também sobre a competência territorial para o seu processamento (no âmbito territorial do ente tributante ou no domicílio do contribuinte).

A criação do Comitê Gestor, órgão responsável por regular o IBS, dispor sobre a distribuição dos recursos arrecadados e outras atribuições, suscita questionamentos adicionais em virtude de sua natureza sui generis. Afinal, se fosse considerado órgão federal, isso atrairia a competência da Justiça Federal para julgar as demandas apresentadas contra as suas medidas? Sendo afirmativa a resposta, a competência recairia sobre a Justiça Federal do domicílio do contribuinte ou no Distrito Federal?

Nesse contexto, o CNJ criou Grupo de Trabalho formado por membros dos Três Poderes e por especialistas da sociedade civil para elaborar anteprojeto de reforma constitucional voltado a conferir maior racionalidade ao processamento das demandas judiciais relacionadas aos novos tributos sobre o consumo.

A proposta prevê a criação da “Jurisdição Compartilhada Tributária”, que, de acordo com o anteprojeto, seria “uma espécie de Núcleo de Justiça 4.0 especializado”, funcionando exclusivamente em ambiente eletrônico. O intuito declarado da adoção de tal estrutura é evitar a criação de um novo braço autônomo do Poder Judiciário, a exemplo da Justiça do Trabalho, da Justiça Eleitoral e da Justiça Militar, que geraria maior ônus orçamentário e político.

A Jurisdição Tributária Compartilhada seria formada por dois órgãos:

• as Varas Mistas Tributárias, que correspondem à primeira instância; e

• as Turmas Mistas Tributárias e o Órgão Especial Misto Tributário, que correspondem à segunda instância.

As Varas Mistas Tributárias seriam formadas por um número igual de juízes federais e estaduais, com competência para o processamento de demandas relativas ao IBS e à CBS em todo território nacional. Os magistrados poderiam atuar de forma exclusiva ou cumulativamente com outras competências, conforme a disciplina de cada Tribunal.

Com base na jurisdição nacional, a ação anulatória distribuída por contribuinte domiciliado em São Paulo, para o questionamento do IBS exigido pelo Fisco do Estado da Bahia, por exemplo, poderia ser processada por juiz de direito que atua no âmbito do Tribunal de Justiça de Goiás. O magistrado, por sua vez, ficaria prevento para o processamento das demais ações que discutem a exigência de IBS e CBS relacionados à mesma operação.

O intuito da jurisdição nacional é:

• facilitar o acesso ao Poder Judiciário, superando barreiras geográficas;

• evitar controvérsias sobre a possibilidade de um ente ser condenado ao pagamento de precatório por órgão judicial situado fora de seu território; e

• simplificar a definição do juízo competente, reduzindo litígios sobre competência.

O Grupo de Trabalho do CNJ também propõe que o ajuizamento de ações relacionadas ao IBS e ao CBS esteja condicionado ao prévio indeferimento administrativo da pretensão do contribuinte, salvo nas hipóteses de: (i) urgência da medida judicial; (ii) decurso do prazo de 360 dias sem a devida resposta administrativa; e (iii) existência de entendimento administrativo notoriamente contrário à pretensão do contribuinte.

Segundo o relatório, tal condicionante encontraria respaldo em precedentes do STF, como:

• o Tema 350, que reconheceu a constitucionalidade da exigência de requerimento administrativo prévio em ações previdenciárias^[1]; e

• o Tema 1184, que validou a extinção de execuções fiscais de baixo valor por ausência de interesse de agir[2].

Ainda assim, a medida pode suscitar questionamentos sobre eventual violação ao direito fundamental de acesso à Justiça (art. 5º, XXXV, da Constituição Federal).

As Turmas Mistas Tributárias, que comporiam a segunda instância, seriam formadas por Desembargadores oriundos dos Tribunais de Justiça e dos Tribunais Regionais Federais, devendo cada turma ser composta por número ímpar de julgadores.

Compete às Turmas Mistas Tributárias julgar:

• recursos contra decisões das Varas Mistas Tributárias;

• ações rescisórias contra julgados das Varas Mistas Tributárias ou das próprias Turmas;

• ações tributárias ajuizadas após o esgotamento da via administrativa;

• mandados de segurança contra atos próprios ou de juízes das Varas Mistas Tributárias; e

• conflitos de competência entre juízes das Varas Mistas Tributárias.

O item “iii” chama a atenção, pois permitiria que certos litígios fossem apreciados diretamente na segunda instância, o que pode ser visto como supressão de grau de jurisdição, além de limitar o amadurecimento das discussões tributárias previamente à sua análise pela segunda instância.

O Órgão Especial Misto, por fim, seria formado pelos membros mais antigos das Turmas Mistas Tributárias, sendo cinco dos Tribunais Regionais Federais e cinco dos Tribunais de Justiça, com atribuição para uniformizar a jurisprudência relacionada às discussões de IBS e de CBS, podendo julgar de forma originária:

• ações rescisórias dos seus próprios julgados;

• mandados de segurança contra atos próprios; e

• conflitos de competência entre as Turmas Mistas Tributárias.

Por fim, o anteprojeto propõe a inclusão, no Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, de dispositivo prevendo que a regulamentação da Jurisdição Tributária Compartilhada se dará por lei ordinária, cabendo ao CNJ disciplinar provisoriamente a matéria por meio de resolução até sua edição.

A proposta tem méritos, em especial por trazer maior racionalidade ao processamento das demandas relacionadas ao IBS e à CBS. Porém, a proposta também merece críticas, já que:

• ao condicionar o ajuizamento de ações tributárias ao prévio ingresso na via administrativa, limita o acesso dos contribuintes ao Poder Judiciário;

• ao determinar que as Turmas Mistas Tributárias terão competência originária para o processamento das demandas relacionadas aos tributos que esgotaram a via administrativa, viola o duplo grau de jurisdição, além de prejudicar o amadurecimento das discussões tributárias; e

• a adoção de jurisdição apenas em ambiente eletrônico tem potencial de distanciar o magistrado e os jurisdicionados, prejudicando o exercício do direito de defesa.

Até o momento, o texto constitui apenas proposta preliminar, sem que sua tramitação formal tenha sido iniciada, e é provável que ainda sofra ajustes e debates significativos ao longo do processo legislativo.

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[1] “I – A concessão de benefícios previdenciários depende de requerimento do interessado, não se caracterizando ameaça ou lesão a direito antes de sua apreciação e indeferimento pelo INSS, ou se excedido o prazo legal para sua análise. É bem de ver, no entanto, que a exigência de prévio requerimento não se confunde com o exaurimento das vias administrativas;

II – A exigência de prévio requerimento administrativo não deve prevalecer quando o entendimento da Administração for notória e reiteradamente contrário à postulação do segurado;

III – Na hipótese de pretensão de revisão, restabelecimento ou manutenção de benefício anteriormente concedido, considerando que o INSS tem o dever legal de conceder a prestação mais vantajosa possível, o pedido poderá ser formulado diretamente em juízo – salvo se depender da análise de matéria de fato ainda não levada ao conhecimento da Administração –, uma vez que, nesses casos, a conduta do INSS já configura o não acolhimento ao menos tácito da pretensão;

IV – Nas ações ajuizadas antes da conclusão do julgamento do RE 631.240/MG (03/09/2014) que não tenham sido instruídas por prova do prévio requerimento administrativo, nas hipóteses em que exigível, será observado o seguinte: (a) caso a ação tenha sido ajuizada no âmbito de Juizado Itinerante, a ausência de anterior pedido administrativo não deverá implicar a extinção do feito; (b) caso o INSS já tenha apresentado contestação de mérito, está caracterizado o interesse em agir pela resistência à pretensão; e (c) as demais ações que não se enquadrem nos itens (a) e (b) serão sobrestadas e baixadas ao juiz de primeiro grau, que deverá intimar o autor a dar entrada no pedido administrativo em até 30 dias, sob pena de extinção do processo por falta de interesse em agir. Comprovada a postulação administrativa, o juiz intimará o INSS para se manifestar acerca do pedido em até 90 dias. Se o pedido for acolhido administrativamente ou não puder ter o seu mérito analisado devido a razões imputáveis ao próprio requerente, extingue-se a ação. Do contrário, estará caracterizado o interesse em agir e o feito deverá prosseguir; V – Em todos os casos acima – itens (a), (b) e (c) –, tanto a análise administrativa quanto a judicial deverão levar em conta a data do início da ação como data de entrada do requerimento, para todos os efeitos legais.”

[2] “1. É legítima a extinção de execução fiscal de baixo valor pela ausência de interesse de agir tendo em vista o princípio constitucional da eficiência administrativa, respeitada a competência constitucional de cada ente federado.

2. O ajuizamento da execução fiscal dependerá da prévia adoção das seguintes providências: a) tentativa de conciliação ou adoção de solução administrativa; e b) protesto do título, salvo por motivo de eficiência administrativa, comprovando-se a inadequação da medida.

3. O trâmite de ações de execução fiscal não impede os entes federados de pedirem a suspensão do processo para a adoção das medidas previstas no item 2, devendo, nesse caso, o juiz ser comunicado do prazo para as providências cabíveis”.