STJ confirma a aplicação de prescrição intercorrente para processos administrativos referentes a infrações aduaneiras

A 1ª Seção do STJ concluiu o julgamento do Tema Repetitivo n. 1.293 e definiu que se aplica a prescrição intercorrente a processos administrativos que discutem infrações aduaneiras, caso fiquem paralisados por mais de 3 anos. A discussão se concentra na interpretação do arts. 1º, parágrafo 1º, e 5º da Lei n. 9.873/1999^[1].

No entendimento do fisco federal, a prescrição intercorrente não seria aplicável a processos administrativos que tratam de débitos de natureza aduaneira porque, dentre outros argumentos, (i) eles seguem o rito processual do Decreto n. 70.235/72^[2], aplicável a processos administrativos tributários e (ii) haveria suspensão do prazo prescricional com a apresentação da defesa na esfera administrativa.

O STJ afastou ambos os argumentos.

Primeiro, concluiu-se que o procedimento escolhido pelo legislador para a constituição do crédito, de qualquer espécie, é uma decisão meramente política. O rito adotado não altera a natureza jurídica do crédito em disputa no processo; e apenas essa natureza jurídica pode definir se o procedimento administrativo se submete às disposições da Lei n. 9.873/1999.

Segundo, entendeu-se que a impugnação administrativa suspende apenas o prazo prescricional relativo à pretensão executória na via judicial, prevista no art. 1ª-A da Lei n. 9.873/1999^[3]. Assim, não haveria incompatibilidade entre as normas que prescrevem a prescrição intercorrente e a suspensão do prazo prescricional.

Ao fim, fixou-se a seguinte tese:

“1. Incide a prescrição intercorrente prevista no art. 1º, § 1º, da Lei 9.873/1999 quando paralisado o processo administrativo de apuração de infrações aduaneiras, de natureza não tributária, por mais de 3 anos.

2. A natureza jurídica do crédito correspondente à sanção pela infração à legislação aduaneira é de direito administrativo (não tributário) se a norma infringida visa primordialmente ao controle do trânsito internacional de mercadorias ou à regularidade do serviço aduaneiro, ainda que, reflexamente, possa colaborar para a fiscalização do recolhimento dos tributos incidentes sobre a operação.

3. Não incidirá o art. 1º, § 1º, da Lei 9.873/99 apenas se a obrigação descumprida, conquanto inserida em ambiente aduaneiro, destinava-se direta e imediatamente à arrecadação ou à fiscalização dos tributos incidentes sobre o negócio jurídico realizado.”

O entendimento firmado, de fato, exige interpretação da natureza do crédito em discussão e da norma infringida. A prescrição intercorrente somente se aplica a processos administrativos que discutem a exigibilidade de créditos disciplinados pelo Direito Aduaneiro, e não pelo Direito Tributário.

Segundo o STJ, as infrações possuem natureza aduaneira caso se voltem primordialmente ao controle do trânsito de mercadorias, ainda que indiretamente possam contribuir para a fiscalização dos tributos incidentes sobre a operação. A natureza tributária da infração somente é verificada caso a conduta se destine “direta e imediatamente à arrecadação ou à fiscalização dos tributos”.

Observa-se que a conclusão alcançada pelos ministros é coerente ao sedimentar que as infrações aduaneiras, por estarem inseridas (ou mais próximas) no Direito Administrativo, não devem ser confundidas com infrações tributárias. Em que pese ambas sejam apuradas pelo mesmo rito processual^[4], possuem natureza, finalidades e regulamentação independentes.

Por outro lado, a redação da tese firmada deixa certo nível de subjetividade quanto à aplicação da prescrição intercorrente em situações limítrofes entre o Direito Tributário e Aduaneiro. O próprio voto condutor admite a dificuldade de definição da tese jurídica e afirma que a interpretação quanto à natureza das infrações competirá às instâncias ordinárias^[5] – o que indica que essa margem de discricionariedade foi deixada no texto de forma proposital.

Essa dificuldade quanto à aplicação do entendimento se estende a processos administrativos, inclusive aqueles que apuram simultaneamente infrações tributárias e aduaneiras – nesses casos, por exemplo, correria o prazo de prescrição intercorrente apenas para parcela do débito.

No entanto, mesmo com as dificuldades inerentes à classificação da natureza jurídica dos créditos em disputa, o julgamento do Tema Repetitivo n. 1.293 reafirma a necessidade de que essa segregação seja realizada.

Relembre-se que a segregação entre essas infrações tributárias e aduaneiras é uma matéria já discutida em outras ocasiões. Ao analisar a antiga redação do art. 19-E da Lei n. 10.522/2002^[6], os representantes do fisco federal concluíram que a regra favorável aos contribuintes no caso de empate no julgamento dos recursos administrativos somente seria aplicável às infrações tributárias, e não administrativas.

Essa discussão foi resolvida com certa facilidade pelos tribunais administrativos e judiciais, que afastaram a aplicação da regra aos processos relativos a infrações aduaneiras.

Naturalmente, espera-se que os mesmos critérios estabelecidos naquelas ocasiões sejam aplicados para fins de configuração da prescrição intercorrente a que se reporta o art. 1º, parágrafo 1º, da Lei n. 9.873/1999, na linha do entendimento fixado no Tema Repetitivo n. 1.293.

A propósito, o Tema Repetitivo n. 1.293 já surtiu efeitos no âmbito do Conselho Administrativos de Recursos Fiscais (CARF). Em decisão recente^[7], os conselheiros determinaram a suspensão do processo administrativo até a finalização do julgamento pelo STJ.

Deve-se acompanhar o trânsito em julgado da decisão no STJ e sua aplicação no âmbito administrativo.

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[1] “Art. 1º Prescreve em cinco anos a ação punitiva da Administração Pública Federal, direta e indireta, no exercício do poder de polícia, objetivando apurar infração à legislação em vigor, contados da data da prática do ato ou, no caso de infração permanente ou continuada, do dia em que tiver cessado.

1º Incide a prescrição no procedimento administrativo paralisado por mais de três anos, pendente de julgamento ou despacho, cujos autos serão arquivados de ofício ou mediante requerimento da parte interessada, sem prejuízo da apuração da responsabilidade funcional decorrente da paralisação, se for o caso. (…)

Art. 5º O disposto nesta Lei não se aplica às infrações de natureza funcional e aos processos e procedimentos de natureza tributária.”

[2] Ato normativo que regulamenta o processo administrativo fiscal para exigência dos créditos tributários da União.

[3] “Art. 1º-A. Constituído definitivamente o crédito não tributário, após o término regular do processo administrativo, prescreve em 5 (cinco) anos a ação de execução da administração pública federal relativa a crédito decorrente da aplicação de multa por infração à legislação em vigor.”

[4] Com algumas exceções, como no caso de aplicação da pena de perdimento.

[5] “É um tanto desafiador fixar uma tese jurídica no presente julgamento, uma vez que não há julgados do STJ que tenham analisado, uma a uma, todas as muitas sanções (multas) estabelecidas por infração à legislação aduaneira, definindo a natureza jurídica de cada um dos créditos exigidos em decorrência da violação das normas de conduta previstas nessa legislação especial. (…)

A despeito disso, proponho as seguintes teses jurídicas de eficácia vinculante, sintetizadoras da ratio decidendi deste julgado paradigmático e aplicáveis para toda e qualquer infração à legislação aduaneira cuja natureza jurídica tenha que ser investigada pelas instâncias ordinárias (…)”

[6] “Art. 19-E. Em caso de empate no julgamento do processo administrativo de determinação e exigência do crédito tributário, não se aplica o voto de qualidade a que se refere o § 9º do art. 25 do Decreto n. 70.235, de 6 de março de 1972, resolvendo-se favoravelmente ao contribuinte.” (Incluído pela Lei n. 13.988, de 2020)

[7] Processo n. 10907.721161/2013-11.